De la falacia a la insensatez en la propuesta de la autoridad nacional de infraestructura

Hace algunos días publiqué “La Falacia de una Nueva Autoridad de Infraestructura”, por la propuesta del Gobierno ante las merecidas críticas a la deficiente gestión de la ARCC en la reconstrucción de lo dañado el 2017. El proyecto de ley para crear dicha Autoridad, demuestra la insensatez del Gobierno para superar su incapacidad en la reconstrucción y prevención, con eficiencia y transparencia; puesto que no corrige las causas de las deficiencias de la ARCC, sino que propone una “autoridad” que la absorbe y a la que se añaden responsabilidades para conducir proyectos emblemáticos que disminuyan las brechas de infraestructura.

La ineficiencia y la corrupción son dos marcas negativas en la gestión pública que se han resaltado, con gran despliegue mediático, en los últimos años. Por un lado, la pandemia de Covid-19 y las recientes inundaciones han desnudado nuestras carencias y la incapacidad gubernamental para afrontarlos; y, por otro lado, los escándalos de corrupción en todo nivel y de todo tipo, nos han recordado que “donde se pone el dedo brota el pus”. Esas dos marcas negativas también se han evidenciado en la reconstrucción y constituyen el problema de fondo que debemos resolver; pero eso no se soluciona creando nuevas instituciones, sino corrigiendo las principales causas que originan el problema.

Ahora bien, en este artículo sólo me referiré a las principales causas de la ineficiente gestión en la reconstrucción, no sin antes mencionar que mucho se ha escrito para modernizar y mejorar la gestión pública y otro tanto para reducir la corrupción; pero poco o nada ha cambiado.

1.- No hubo adecuada planificación y priorización de las soluciones ni continuidad de personal especializado, a lo que se sumó la deficiente articulación intersectorial y con los gobiernos regionales y locales, predominando decisiones centralizadas con malos resultados.

Después de ocurridas las inundaciones y luego de las acciones de urgencia (suministro de agua a las poblaciones, restitución de la transitabilidad, asegurar el riego a los cultivos y otras), se inició la rehabilitación y encauzamiento de ríos y quebradas y se estableció prioridades para la reconstrucción y prevención en valles y ciudades vulnerables. En esto cabe destacar el Plan de Reconstrucción que elaboró el Ministerio de Agricultura el 2017, con intervenciones para el corto, mediano y largo plazo.

Sin embargo, el año 2018, en la gestión del Presidente Vizcarra, se desarticuló la estructura orgánica creada, dejándose de lado lo avanzado en la programación para reconstrucción y prevención. Tampoco se asignó presupuesto para expedientes de las obras priorizadas. Esa administración, con funcionarios sin experiencia en estos menesteres, perdió mucho tiempo en nuevas normas y en discutir enfoques para “soluciones integrales”, desconociendo que en varios valles existían estudios de esta naturaleza, que podían rápidamente actualizarse; por lo que no se avanzó en las obras prioritarias.

En ese contexto, el año 2019 se modificó la ley de creación de la ARCC para transformarla en unidad ejecutora y permitiéndole la suscripción de contratos de Gobierno a Gobierno. La mayor burocracia y los magros avances demuestran que esa no era la solución para acelerar la reconstrucción; pues la ejecución presupuestal osciló entre el 40% y 53% del monto asignado al Gobierno Central en la gestión de Vizcarra entre el 2018 y 2020.

2.- Las normas y guías de contrataciones elaboradas por la ARCC, para atender la urgencia y naturaleza de la reconstrucción, con procesos rápidos y transparentes, adolecen del mismo error del enmarañado tinglado en las contrataciones públicas; pues prevalecen los criterios legales y administrativos antes que los criterios técnicos en las contrataciones. De esa manera, se ha preferido a los postores que “cumplan los requisitos” y no a los postores que propongan las mejores soluciones técnicas.

Los inconvenientes se agudizan por la aplicación supletoria de la legislación general de contrataciones; cayendo en el mismo enmarañado legal y originando que muchos contratos se lleven a arbitrajes o se resuelvan y no se concreten los proyectos.

3.- La situación antes descrita equivocadamente se pretendió superar recurriendo a los convenios de Gobierno a Gobierno (G2G), con PMO, prefiriéndose a empresas extranjeras sin el mínimo conocimiento de las características de los ríos en la costa peruana. Varios de los “planes integrales” preliminares terminaron en reclamos. A pesar de ello, y con indefiniciones en los alcances se decidió contratar conjuntamente la elaboración de los expedientes técnicos definitivos y la construcción de las obras. Otro error en la gestión. Más de un año después que se suscribieron esos contratos aún no tenemos ningún expediente concluido; aunque se sabe que en TODOS se está calculando presupuestos de obras muy por encima de los altos montos contratados ¿Alguien dirá algo sobre adicionales?

Precisamente, para evitar ese salto en los presupuestos de obras, era mejor elaborar primero los expedientes y luego en base a ellos contratar las obras.  Sin embargo, la ARCC con G2G y PMO (que cuestan más del 5% de los montos invertidos en la reconstrucción) decidieron por otro camino, con el cual no sabemos cuándo se concluirán las obras de prevención y reconstrucción y cuánto será el costo final de la reconstrucción.

Asimismo, según FONDES, en el departamento de Piura, el Gobierno central, regional y local han gastado un monto de 6,653 millones de soles; pero es evidente que no se han construido las obras esenciales para control de desbordes e inundaciones, así como el drenaje pluvial de la ciudad de Piura; estando toda la región muy expuesta a fenómenos similares. Situación similar hay en otros departamentos.

4.- De otra parte, la brecha en infraestructura TAMPOCO se resuelve con la creación de otra Autoridad. PROINVERSIÓN fue creada para promover la inversión privada en grandes proyectos emblemáticos mediante concesiones, APP, OxI. Ha avanzado mucho con ese fin, pero sus procesos no han estado exentos de críticas ni de escándalos, como el Gasoducto del Sur, la Línea 2 del Metro de Lima, el proyecto Olmos, Chavimochic y otros. También en entidades especializadas como PROINFE (colegios), PRONIS (hospitales), PROVIAS (carreteras) y en los gobiernos regionales son múltiples los escándalos de corrupción en el otorgamiento y la ejecución de proyectos relevantes para las regiones.

Entonces, no se trata de crear una “autoridad” que centralice las decisiones y el poder, sino de establecer disposiciones y mecanismos que hagan más eficiente la gestión pública y reduzcan las posibilidades de corrupción. 

En tal sentido, es más importante modificar la legislación de contrataciones del Estado (retomando la preponderancia de la ingeniería como lo fue hace más de dos décadas, con la que había menos reclamos, menos abandono de obras y menos corrupción), asignación de personal idóneo en las entidades ejecutoras (con perfil profesional reglamentado) y un acompañamiento permanente de la Contraloría con efectivo control concurrente, pero vinculante, tal como lo establecen las recientes normas legales.

Caso contrario, con la nueva Autoridad solo tendremos más burocracia y habremos pasado de una falacia a la insensatez, pretendiendo con ello superar la incapacidad gubernamental.

José Manuel Hernández Calderón.
Ingeniero Agrónomo; MSc en Economía Agrícola. Ex Ministro de Agricultura y Riego (agosto 2016- enero 2018). CEO de Asesores Técnicos Asociados S.A. Trabajó para entidades multilaterales y empresas privadas en Brasil, Colombia, Bolivia, Venezuela, Guatemala, El Salvador, Honduras y Panamá. Fue catedrático en UNA-La Molina. Autor de diversos libros; como: “El Agro Camino al Bicentenario”, “Agroexportación: Estrategias para Lograr Competitividad”, “Organizaciones Rurales de Comercialización”, “La Agroindustria Alimentaria en Perú”.